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中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张
作者：钱颖一、许成钢
在不远的将来仍存在一些造成中国宏观经济不稳定的潜在危险，原因有以下两个：一是亏损的国有企业将使政府的负担不断加重；二是非国有部门本身也会变成不稳定的根源。在很大程度上由于缺乏市场取向的财政货币制度和手段，中央政府将失去对地方的控制，从而使宏观经济处于危险之中。
钱颖一（孙冶方经济科学奖第13届获奖者，清华大学经济管理学院前院长）
许成钢（孙冶方经济科学奖第15届获奖者，长江商学院教授）
文章原载《经济社会体制比较》，1993年第1期。董彦彬译自英文本。英文本于同年4月在《欧洲经济评论》发表（Yingyi Qian and Chenggang Xu, "The M-form hierarchy and China's economic reform ", European Economic Review, Vol.37,April, 1993, pp.541-548）。
01
引言
近来，经济学家们又恢复了对中国经济改革的兴趣，1979—1991年的十三年间，中国的经济改革在各个方面都取得了重大的进展：中国经济的总体实绩比它自己过去的记录要好，比同等发展水平上的大多数发展中国家要好，也比东欧和前苏联要好（不管在1989年剧变之前还是在其后）。从理论和政策角度看，中国与众不同的改革战略（不同于东欧国家和前苏联）及其突出的改革成就特别令人感兴趣，同时，也令人迷惑不解。
中国的经济改革是在1979年即中国共产党十一届三中全会（1978年12月）以后正式开始的。开始的时间排在南斯拉夫（1950）和匈牙利（1968年）之后，与波兰（1980年）大体相同。1978—1991年的整个改革时期内，中国的GNP以年均8.7%（或人均GNP7.3%）的速度增长。出口增长甚至更快，以致中国的出口与GNP比率从1978年的4.7%上升到1991年的17.2%。
改革成功的更令人信服的证据是改革期间人均实物消费量和耐用消费品的增长。例如，1978—1991年间，人均食用植物油、猪肉和鸡蛋的消费量大约提高了3倍。1978—1990年，农村地区人均居住面积大约增加了130%。户均耐用消费品的数量如彩电和洗衣机更是明显增加。例如1991年，平均说来每两户农家有一台电视机，而每一户城镇家庭则有一台以上。中国无疑仍是一个低收入的发展中国家，但上述事实清楚地表明，改革期间人们的生活水平大大提高了。
中国的经济实绩与东欧和前苏联形成了对比。即使这些国家1990年和1991年的GNP年下降两位数字主要是一种经济转轨时期的暂时现象，但下降幅度之大，以致不能够忽略。最为重要但也往往被忽视的，就是1990年剧变前东欧和前苏联在80年代这十年中的经济停滞。据官方统计，匈牙利的GDP平均增长率在1981—1985之间为1.8%，而在1988年和1989年则几乎为零。波兰的GDP平均增长率在1981年—1989年之间不到2%。
除政治考虑外，讨论中国与东欧之间的差异时，经常出现两种意见。第一种意见认为两者经济发展阶段不同：东欧和前苏联的发展阶段比中国高得多——中国人均收入很低，农业部门占优势，而东欧和前苏联的经济都“过度工业化”了。第二种意见认为两者的改革战略不同：中国实行一种渐进的、零打碎敲式的战略，这与1989年以后大部分东欧和前苏联国家实施的“大爆炸式”战略正好相反；不象波兰为求宏观稳定而采取的休克疗法以及捷克斯洛伐克迅速的大规模私有化，中国的改革首先从农业开始，然后转向工业；中国采用了双轨价格制度而不是把价格完全放开，建立了刺激经营者的承包制度而不是实行私有化。
我们认为，上述两种意见都很有意义但都不令人满意。中国的工业化水平也许比大多数人想象得要高。1978年，中国的工业总产值占社会总产值的62%（重工业占35%，轻工业占27%），尽管非农业部门的劳动力仅占社会全部劳动力的29%。在GNP中，1978年中国的工业占一半左右，而在东欧工业部分则占60—65%。而且，中国在以下三类地区即工业化程度低的地区、工业化程度高且中央政府控制强的地区和工业化程度高而中央政府控制弱的地区中，改革更为成功的是那些工业化程度高且政府控制弱的地区，而不是工业化程度低的地区。另一方面，渐进式战略的主张提出的问题比它解决的问题还要多。我们不应该孤立地去研究东欧的激进式转轨，要知道这是多年的渐进改革在极度困难或失败以后发生的。具有讽刺意味的是，中国的早期改革战略在很大程度上沿用了东欧渐进式改革的许多方法。事实上，匈牙利在1968年开始的改革的初期取得了一定的成功，但进入80年代后便遇到了困难。如果说中国运用渐进式改革而成功，那么为什么它适用于中国却不适用于东欧呢？进而言之，为什么不能说中国的成功只是暂时的，中国不久也会遇到与匈牙利相同的问题呢？
在本文中，我们提出一种理论，用以解释中国的改革与东欧和苏联的改革之间的差异。我们首先提出广泛的证据表明，与东欧和苏联不同，中国改革期间非国有部门的持续进入与扩张是强有力的，并且速度很快，以致在80年代末就达到一种临界规模。在中国，非国有部门事实上已成为经济增长最重要的动力。虽然中国非国有部门的迅速扩张有很多原因，这种扩张之所以没有在东欧和前苏联发生，原因可能更复杂，但本文认为，理解中国非国有部门显著扩张的关键在于中国改革以前存在的层级制组织结构。东欧和前苏联的组织结构是一种以职能和专业化“条条”原则为基础的单一形式（“U”型经济）；相反，中国的层级制是一种自1958年以来就存在的以区域“块块”原则为基础的多层次、多地区的形式（“M”型经济）。
中国在M型组织中，层级的基层政府（农村地区的乡、村政府，城镇的区、街道政府）与其上级政府之间没有多少讨价还价的权力，但它们却有很大的自主权得以在国有部门以外建立市场取向的企业来使本地区得到发展。而且，地区之间争先致富的竞争也迫使地方政府容忍甚至鼓励私有企业的发展。虽然在政府层级内部行政机构的相互联系是垂直的，地区之间的相互联系却是水平的、市场取向的。极为有限的讨价还价能力与极大的自主权结合在一起，就会削弱行政控制，强化M型层级制内的市场活动。中国的情况特别令人感兴趣的是这样一个事实：非国有部门（包括私有部门）的发展是在逐渐削弱现有的行政控制而不是一下子摧毁现有结构的情况下取得的。因此，中国非国有部门的进入和扩张是演化性的，没有象东欧和前苏联出现巨大的动荡。
许多中国问题专家早就指出，中国的计划体制与东欧和前苏联相比权力更分散些，改革使地方政府的力量更大了。但是，中国和西方的经济学家强调的是“行政性分权”的缺点与成本。当然，行政性分权会导致地区冲突和地方保护主义，导致浪费性的重复建设，生产的规模经济缺乏，助长地方政府的行政干预。我们并不反对这些观点，但我们也认为，这些意见只是事情的一部分。我们将从组织理论的角度去观察与任何组织联系在一起的收益和成本，分析它们对于向市场经济转轨的意义。既然人们已经认识到地区性分权的成本，我们在本文中的分析就集中在多层次、多地区组织形式的好处这一被忽视但又很重要的方面。也就是说，集中分析M型组织为促进非国有部门的进入与扩张所提供的机会和可能性。非国有部门出乎意料的，可能是无意之中的成长，对中国经济改革的成功至关重要。
本文后面的部分安排如下：第二部分解释中国非国有部门和私有部门的定义。第三部分对1979到1991年间非国有部门的持续进入与扩张提供一些经验证据。第四部分描述东欧与前苏联的U型层级制和中国的M型层级制的制度细节。第五部分解释在中国的M型层级制组织中非国有部门为什么有可能大量扩张。最后一部分是结论，讨论非国有部门对中国进一步改革的意义。
02
什么是中国的非国有部门？
2.1 非国有部门
在定义非国有部门之前，我们首先定义国有部门。在中国，根据宪法，国有企业为“全民”所有。实际上，每一个国有企业都归属以下四级政府机构中的一级：（1）中央；（2）省；（3）地区；（4）县；〔市分三级：省级（直辖市），地级和县级〕典型的情况是，政府委托其主管部（局）管理“它的”国有企业。因此，甚至对于国有企业来说，在控制方面，在与政府面对面地讨价还价方面，它们也不是彼此相同的。
非国有部门包括不属于国有部门的所有企业。据对它们进行管理的政府（如果有的话）所在地，或据其雇员的户口登记，非国有企业又分为城镇企业或乡镇农村企业。一个有意思、但又容易迷惑人的事实是，许多农村企业都座落在城镇，之所以称之为“农村企业”，仅仅因为它们是由农村社区政府（如乡或村政府）管理的，而且大多数雇员都登记为农村劳力。据中国官方统计，非国有制有三种类型：“集体所有制”、“个体所有制”和“其他类型所有制”。表1提供了官方分类和本文分类的详细图像。
表一：非国有部门分类
集体：城镇集体包括（1）属于区（县、市）一级政府的企业（“大集体”）；（2）属于街道的企业（“小集体”）；（3）城镇合作企业。农村集体包括（1）属于乡镇政府的企业；（2）属于村政府的企业；（3）农村合作企业。中国的集体企业在50年代初就已经存在了。在农村，乡办企业和村办企业的前身是1958年大跃进时出现的公社和大队企业。
个体：家庭（或个人）企业，雇工不超过7人。1978年以后才允许出现。
其他类型：主要包括（1）雇佣7人以上的私营企业；（2）外资和三资企业；（3）其他类型的合营企业（如国营和私营的合营）。这些所有制形式直到80年代初才出现。
2.2 私有部门
定义中国的非国有部门还比较容易，定义私有部门就不那么简单了。如上所述，在中国，“私营企业”被定义为雇佣人数超过7人的私有企业。这种狭窄的定义目的在于防止在意识形态上出现困难。例如，雇工不超过7人的个人或家庭企业被划为“个体”，而不是“私营”，尽管这当然是私有的一部分。三资企业和外资企业也是如此。很自然，“个体所有制”和“其他类型所有制”应该包括在私有部门之内。但在一定义上从两方面看仍嫌太窄。首先，许多的“合作”实际上是一种雇佣许多人的合伙制，在中国南方尤其如此。其次，一些乡办和村办企业以及城镇中的区办和街道办企业实际上是一种比较含糊的集体所有制名义下的私有企业。
由于缺乏进一步的资料，所以我们采用近似值，本文中我们的私有部门定义包括所有的合作企业，而不包括所有的乡办和村办企业。我们推测这样做没有太多的偏差。因此，中国私有部门就包括官方分类中的个体所有制、其他类型的所有制以及合作所有制。集体所有制的其余部分，即属于城镇中的区或街道、农村中的乡或村的企业，可以看成是社区部门。
03
中国非国有部门的持续进入与扩张：证据
3.1 一般特征
1979年以来，中国非国有部门经历了迅速而持续的进入和扩张。从1978年到1991年，在非农产业就业人数中，非国有部门就业人数所占比例从大约40%上升到57%。中国的非国有部门从事各种类型的活动：建筑业、运输业、商业、服务业，特别是工业。这也许正是中国非国有部门与1989年前东欧非国有部门之间的关键差别所在。1981—1990年间，非国有工业产值占国家整个工业的比例已从1978年的22%上升到1991年的47%，相应地，工业产值中国有部门所占的比例从78%持续缩减到53%。从历史的角度看，1991年国有部门所占比例已经低于“一五”计划结束时1957年54%的水平了。
中国工业中趋向非国有部门的所有制构成的变化不是在一夜之间发生的。事实上，这种变化在1979年以前就开始了。尽管中国真正的私有工业直到80年代初才出现，但从1969年到1978年，集体工业占整个工业的比例已经从11%上升到22%了，也就是说，集体工业产值比例每年增长1%。但这种重心向非国有部门的大量转换从1979年开始才表现得更为明显：13年来，非国有部门占整个工业的比例平均每年上升2个百分点。如果按这个趋势发展，到2000年，即使在不实行私有化，不关闭无效率的国有企业情况下，中国的国有部门在工业中也将会缩减到只占1/3的比例。
与高增长率并存的是，非国有部门比国有部门更有效率。例如，乡或村办企业的全要素率的年增长率比国有企业高出十倍左右。实际上，如果在中国按非国有部门在工业产值中所占比例排列各省座次的话，那么，前五个也是那些增长率高出平均增长率的省份（浙江、江苏、广东、山东和福建）。
应该特别强调中国非国有部门进入与扩张的两个特征：第一，非国有部门的持续进入与扩张不是因为中央政府改革方案中有意识的设计造成的，相反，它在很大程度上是来自地方的积极性，走的是一条演化式的而非革命式的路线。与第一个特征有联系的第二个特征是，非国有企业的组织和发展模式在各个地区之间存在极大的差别，例如，出口和外商投资在广东和福建两省中起着重要的作用，但在其他高增长的省份中就没那么重要了。另一方面，乡办企业和村办企业在江苏和山东两省中是非国有部门的主导力量，而在浙江、个体企业、合伙企业和私营企业则重要得多。
3.2 农村地区的非国有部门——乡办、村办企业和私有企业
在非国有部门中，最大的、最有活力的部分要算农村企业，即所谓的乡办、村办和私有企业了。1978—1991年，农村企业的数量从152万增加到1908万，就业人数从2827万增加到9609万。1981—1990年，农村企业的总产值年增长率为29.1%，其中，工业产出的年增长率为28.1%，远远高于全国工业平均年增长率12.6%。1986—1990年，乡、村企业的出口也以年均65.6%的速度增长。
1990年，大约75%的农村企业总产值来自工业，其中轻工业占55%，重工业占45%。随着农村企业的迅速成长，它们在国民经济中的地位已从农业的附属部门变为增长的重要动力。1978—1990年，农村企业在整个国民经济中的比例是，就业人数从23%增加到39%，总产值从7%增加到22%，工业产出从9%增加到25%。1990年，乡、村企业的出口占国家整个出口的24%。总而言之，到80年代末期，中国的农村企业已经扩展到占非国有部门的一半以上，占全国的大约1/4。
农村企业的迅速成长也改变了中国农村地区的产业结构。1980年，农村地区总产值中农业的比例为69%，非农产业为31%，其中工业占20%。十年以后，到1990年，农业产值的比例下降到46%，而非农产业产值的比例提高到54%，其中工业占40%。
3.3 私有部门的出现
在中国，私有部门直到70年代末期才出现，而私有工业只是在80年代初才开始。从1985年到1990年，私有工业企业的数量有了很大的增加。在工业产值比例中，城镇集体经济出现大幅度下降（从45%到29%），而农村个体企业（从4%到11%）和其他所有制类型（从3%到10%）则蓬勃发展起来。在非国有部门内部的工业产出中，私有部门所占的比例从1985年的13%上升到1990年的27%，五年内翻了一番。这就是说，1990年整个工业总产值中有12%或1/8是由私营部门创造的，而在1985年这个比例是5%。私有部门在农村地区的扩张尤其迅速。1984年，农村私有部门的就业人数和总产值占整个农村就业人数和总产值的比例分别为24%和14%，到1988年，这个比例相应增长到49%和33%。
中国私有部门的一个重要部分是“个体经济”。1978年中国恢复了个人或家庭经营，从那以后，私有部门中的这一部分在农村和城镇都呈现出快速的增长，其中大部分是工业和商业企业。从1981年到1988年，个体经营企业的数量从180万个上升到1450万个，增加了7倍，就业人数从230万上升到2300万，增加了9倍。
04
M型和U型层级制结构
非国有部门惊人的进入与扩张将中国的改革与东欧的改革区别开来。在解释这些现象的多种原因中，关键之一在于1979年前中国建立的不同的层级制行政管理结构。特别是我们认为，中国的M型与东欧和前苏联的U型层级制结构之间的制度性差别，对它们各自的改革战略和改革实绩具有很大的影响。
受钱德勒（Chandler）的影响，威廉姆森（Williamson）在研究美国工商业企业时也使用了“U型”和“M型”这两个词。在威氏那里，U型是指在18世纪末、19世纪初出现的根据职能建立的单一制企业形式，M型是指20年代以来出现的、根据产品或地区建立的（单层）多部门企业形式。需要说明的是，本文所用的U型、M型组织概念与威氏的概念虽有联系，但却具有不同的内涵，对M型组织尤其如此。在本文中，M型是指多层次多地区的层级制，而不是指多部门的层级制。我们与威氏在M型组织概念上的差别之一在于，在威氏的多部门企业概念中，分权只发生在总部与部门层次上，部门本身却根据职能来组织。相反，在我们所用的M型组织概念中，分权发生在层级制的所有层次上。这种差别具有十分重要的意义：对中国改革至关重要的基层地方政府的一些重要特征，只能由我们的M型组织概念来解释，而与威氏的M型企业概念无关。
4.1 东欧和苏联的U型层级制
在东欧和苏联，经济是用U形式组织的，其中，层级式的信息流动和控制根据职能方式或专业化原则来组成单一的形式（即“条条”形式）。大多数企业是按工业部来分类的，并在各个部的直接监督之下，地方政府是中央的下属机构，它们的作用仅限于从下面收集信息和贯彻上面的计划，而没有很大的自主权。
为了充分利用规模经济，避免运转中的冲突，U型层级制经济中各个部之间很少有职能的重叠。企业高度专业化，规模极大。对于U型经济的正常运转来说，全面而严格的计划、行政性地协调部之间和企业之间的活动就是至关重要的了。举个例子可以看出其复杂性，在70年代末期，苏联国家计委要协调62个部，有大约4800个计划额度和1200万种产品是由计委计划和协调的。
苏联经济按U形式组织有几个历史原因。U型组织能够充分利用规模经济和专业化的优势。在经济处于较低的发展阶段时，尤其如此。这就是说，当目标明确，决策相对简单时，U型组织具有调动稀缺资源实现赶超的优势。而且，苏联在20年代建立集权经济的时候，世界上的大多数人都知道U形式是行政性地组织工业生产的唯一办法，资本主义经济中的多部门型企业在那时刚刚出现。列宁和考茨基关于把社会主义经济建成一个大工厂的宣言不只是反映了他们个人的偏好，也反映了当时人们对经济组织的理解。因此很自然，20年代西方大企业运用U形式来组织和管理的方法就深深地影响了苏联经济组织的形式。
当经济变得比较复杂的时候，U型组织的缺陷就变得严重了。为了改变组织结构，赫鲁晓夫撤消了所有的部，采用了一种单层次多地区的体制：成立了105个地区经济委员会，所有的国有企业都属于这些委员会。
但是，这一变化的代价证明是非常昂贵的。在苏联，典型的情况是，一个或几个巨型企业为整个经济生产一种产品。如果没有额外的扩张机会，将组织从单一形式改变为多地区形式需要重复建设。可是，重复建设显然很浪费。因此，改变组织结构所花费的成本就会大于改革带来的收益。事实上，赫鲁晓夫改革中的主要问题之一就是，在转型阶段，许多地区搞重复性建设。1965年，在对地区经济委员会日益增长的“地方主义”和协调地区性计划执行机构十分困难的责难声中，赫鲁晓夫的改革失败了：地区性协调体制被原先的部委体制取而代之。
4.2 中国的M型层级制
与上述东欧与前苏联的情况不同，中国经济是根据管辖范围原则运用多层次、多地区形式组织的（即“块块”形式），其中每一层次上的每个地理区域都可以看作是一个运作单位。每一单位按地理方式再进一步划分，同时，这一单位按职能方式控制自己的企业。计划执行单位（地方政府）在职能和产品的供给方面是半自主和相对自给的。
在中国的多层次多地区形式的层级制中，有六个行政管理层次：中央、省、地区、县、乡（以前的公社）和村（以前的大队）。中国官方语言中，每一层级上的地区叫作“块块”，与此相对的是“条条”，即按职能和专业化进行的行政控制：在中央政府的直接控制之下，有30个省级地区和几十个职能部与产业部。与前苏联不同，中国这些部的一个重要职能在于，除直接控制一些隶属于中央政府的大型国有企业外，还间接规制和协调那些隶属于地方政府的国有企业，由于工作负担大大减少了，在中央一级所需要的部的数量也比前苏联要少得多（前者不到30个，后者却有60多个），中央直接计划下的产品数量也比苏联少得多（前者是几百个，后者则一千多万个）。
每一层次上的每一地区内层级制结构是中央政府的翻板。例如，一个县有10—20个乡。县政府根据职能方式和专业化原则（如设立财政局、纺织工业局等）来控制属于本县的企业，同时它也监督本县管辖范围内的乡政府。与此类似，一个乡除控制本乡企业外，还监督乡内的各村。
1958年到1984年期间农村地区的人民公社体制就是一个说明M型层级制特征的好例子。在中国，公社政府（现在的乡政府）就是基层政府（只有村一级在其下面）。一个公社完全不考虑专业化和职业分工，包括了工、农、商、教育、娱乐，甚至军事（“民兵”）等各种活动。在城镇地区与公社相对应的是街道委员会，它自己同样有许多集体企业。
在M型组织中，地方政府被赋予半自主的权力，对上级责任很小，同时不接受上级的大量财政支持。基层政府尤其如此。在层级制的底层，社区政府在与上级政府和银行进行面对面讨价还价时处于很弱的地位。因此，社区政府要从上级那里得到投资配给，或得到给乡办企业、特别是给隶属于它的非国有企业的补贴，将极为困难。要得到银行的优惠贷款，也是困难重重。
很清楚，中国M型层级制与东欧和前苏联U型层级制之间的差别不仅仅在于中央政府和省政府之间的关系方面。一方面，整个经互会不应看成是一个我们所说的大型的M型层级制，因为在经互会每个成员国内部，经济是绝对按职能方式组织的。另一方面，中国省这一级的内部结构也不同于东欧某一国家的内部结构，尽管两者的规模类似。例如，具有U型层级制的匈牙利就与中国的广东省有着不同的组织结构。作为一个省，广东是中国庞大层级制的一部分，但广东本身也是按包括多地区的M形式组织的，其中有地、县、乡和村，而且它们都是半自主的经济单元。
中国把经济组织选择为M形式是有其历史根源的。在1949年前的中共控制地区，经济和军事力量就是用M形式组织的。有三个因素使中国很容易就选择了M型组织：组织的规模与协调的复杂性；通讯与交通的落后；文化背景。
中国的M型层级制结构也经历了一个很长的历史演化过程。事实上，由于意识形态和政治方面的原因，中国的第一个五年计划（1953—1957）就是在苏联专家的帮助下制定的，这也是把斯大林模式（U型组织）在中国经济中再版的一个过程。不过，1958年在毛泽东的推动下，中国就开始偏离苏联模式，而转向人们所说的在层级制内进行“行政性分权”的方向。1958年（大跃进）和1967年（文化大革命）出现的两次行政性分权高潮对中国经济的组织结构产生了重大的影响。一方面，许多国有企业的管理权力从部下放到省、地区甚至县。另一方面，地方政府发展本地区经济的积极性受到鼓励。到1978年，这种多层次多地区的层级制结构已经发展成为一种与东欧和苏联极不相同的制度形式。
在80年代改革期间，由于通过两种新的方式实行进一步的行政性分权，所以这种多层次、多地区的组织形式加强了。第一种方式是财政“分灶吃饭”的制度。虽然方案各异，但其基本思想都是，各省与中央签定契约，规定好今后几年上交的税利（或补贴）总额（或比例），剩余部分归省所有。第二种方式是允许地方政府建立“预算外”账目，用来发展本地区经济，而不受中央政府太多的控制。
4.3 U型层级制与M型层级制的成本与收益：初步评价
在文献中，人们用市场作对比，分析了集中制度——层级制——的成本与收益，并分析了资本主义经济中大型组织的单一形式和多部门形式。有的文献还很好地描述了苏联传统计划体制的U型组织的成本与收益。另外，许多中国问题专家还研究了在中国行政性分权下层级制经济的问题，如浪费性的重复建设、没有利用规模经济、地方保护主义和地区分割。但就我们所知，还没有人对M型与U型层级制的成本与收益进行一般性的比较，特别是分析它们对于向市场经济转轨的意义。
U型组织和M型组织的成本与收益影响了体制的静态效率、稳定性和变迁过程。这两种体制的成本与收益取决于下列因素：可用的生产技术；经济或生产的规模与复杂性；通讯和信息处理能力以及外部冲击的类型。
规模经济与专业化 与U型层级制相比，M型层级制在利用规模经济方面效率较低。中国的汽车工业就是这方面最好的例子——全国有几十个小型的国有企业，每个企业年产量不到一万辆。而且，M型层级制在调动稀缺资源和集中建设一些重点项目方面的效率也比较低。
信息处理和协调 M型层级制由于自身的分权性质，对协调其运转的通讯和信息处理的要求比较低。例如，前苏联中央政府不得不去协调成千上万种产品的生产与分配。而在中国，中央只与几百种产品打交道，其他的由地方政府自主处理。因此，在经济的复杂程度比较高或者通讯和信息处理技术比较落后时，M型层级制在减少协调所需要的通讯和信息的数量方面具有优势。
动力 在U型层次级制中，下层的动力被设计成对上级命令的执行。当事人容易受到其上级经常性的、武断的控制，因此他们努力避免变化和风险。在M型组织中，地方政府被赋予半自主的权力。与U型层级制相比，虽然它在非常协调地执行上级命令方面不太有效，但却能较好地调动基层单位的积极性。这是因为地方政府自主权范围内的工作不易受到上级的武断控制。M型组织的这一特征对地方政府进行试验产生了强烈的动力。
试验方法和制度变化 人们认为，中国改革的一个主要特征是它成功地使用了试验的方法。非常有趣的是，东欧和前苏联在1989年以前的改革中也曾进行了一些试验，但却经常不成功；即使在地方成功了，也很少能在全国推广。这就产生了一个问题：为什么中国在使用试验方法方面比较特殊呢？
在U型组织中，所有的产业和地区都是高度专业化的（经常是“过度专业化”）。因此，计划执行单位紧紧的相互依赖和严格垂直的行政协调对于保持经济的正常运转是至关重要的。U型层级制中地区之间相互依赖的程度很高，允许一个或几个地区去做试验就会付出高昂的代价，或许是不可行的。由于试验会打破经济的正常运转，所以就可能会严重阻滞经济的发展，而不管从地区角度评价试验是成功还是失败。U型层级制的这些特征使得地区性试验的范围受到限制，从而可能减少了成功的机会。甚至当一种试验成功时，在整个经济范围内的大规模的推广也需要很高的协调成本。
但在M型层级制中，地区的相互依赖相对较弱。在这种情况下，M型组织中地区性试验的改革策略就会成本较低，比较可行。在地区相互依赖比较弱的情况下，即使试验失败了，也不致于严重地扰乱整个经济。如果试验有成效，那么由于成本不同，在M型层级制中采用地区试验也会比在U型层级制中容易。因此，在M型结构下进行更多的试验，不同地区的人们就会有更多的机会发展多种多样的“变种”，并可在多种选择中进行比较和挑选。从这个意义上说，M型组织在制度变迁过程中更灵活。相反，U型组织中强烈的地区依赖性则会使制度比较僵硬，难于有变化。
对外部冲击的反应 外部冲击有两种类型，一种是对组织中大多数人具有类似作用的冲击（惯常冲击），另一种是对组织中不同的人有不同影响的冲击（特异冲击）。第一种类型中，组织中的人们认为冲击对所有人的影响都差不多，这时就很少发生动力问题。因此，U型层级制具有迅速调动资源的优势，人们也会服从有助于处理外部冲击的命令。这就是大多数军事力量和重大的防灾减灾过程（洪水和地震）为什么经常用U形式加以组织的原因。
第二种类型中，冲击对组织内的人有不同的影响，这就会出现严重的动力问题和协调问题。如果冲击是经常性的，U型组织就会处于不利地位。一旦冲击中了U型组织内的某个单位，那么，由于组织强烈的互补性，这个单位的麻烦就会扩展到整个组织。相反，由于M型层级制中单位之间的相互依赖很弱，当组织中一个或几个单位的运转受到外部冲击影响的时候，产生的不利影响向整个组织的扩展就比较缓慢。这也就是说，外部冲击对M型层级制的影响局部化了。这是M型层级制更适应地区试验的另一个原因。
05
中国的M型层级制与非国有部门发展的关联
5.1 M型层级制对非国有部门的直接影响
在不是立即摧毁现存层级制的情况下，M型组织是造成非国有部门迅速进入与扩张的直接原因。M型组织中最有意义的方面是那些与基层两级政府有关的方面，这两级政府在农村中是指乡和村政府，在城镇中是指区和街道政府。下文的“地方政府”即指这两个基层政府。
建立非国有企业的动力和权力 M型组织中地方政府的主要职责是地区的发展和福利。但与此有关的大多数资金问题只能靠地方政府自己去解决。在这种情况下，地方政府就有很强烈的动力去建立或支持地方企业。在基层，由于上级没有分配给太多的投资基金，基层政府只好转向建立或支持非国有企业。江苏省70年代（包括改革前的许多年）社队企业的迅速成长，显示了县有M型结构组织在调动地方政府自发地建立与扩大非国有企业的积极性方面的潜力。
较弱的讨价还价能力与半自主的地位结合在一起会深深地影响地方政府的动力与行为。由于在层级制内讨价还价的余地很小，地方政府官员就极少将精力放在与上级的谈判方面。而市场上的赚钱机会更多，所以他们把更多的注意力放在地方企业上。
非国有企业的硬预算约束 国有企业的一个普遍问题是预算软约束。这对于隶属于中央和省政府的企业来说尤其严重，因为政府权力太大，以致于不得不去挽救那些处于困境的企业。
可是，在中国M型层级制的底层，地方上半自主的银行部门的财政资源非常有限，与上级银行部门的谈判力量也很弱。因此地方政府调动财政资金的能力比较有限。地方政府微弱的谈判力量使它们不能帮助正在亏损的地方企业摆脱困境，而只能解散那些经营糟糕的企业。因此，非国有企业的预算约束实际上要比国有企业的预算约束硬得多。由于预算的约束硬（或比较硬），地方政府在使用贷款和经营非国有企业时就会更加谨慎。非国有企业的效率因此而得到提高。
1989年经济紧缩的时期，全国范围的乡、村企业破产的数量可以作为非国有部门中预算硬约束的证据。据官方报道，1989年约有300万个乡、村企业破产，或被其他乡、村企业吞并。而在同一年内，几乎所有的国有企业都被国家拯救了。1990年，乡和村的亏损企业占乡、村企业总数的7.5%，1991年下降到4.6%。与此相对应，亏损的国有企业占全部国有企业的31%。
地区间的横向联系与市场的形成 区别M型层级制和U型层级制的一个重要特征是地区之间及地区政府之间横向的、潜在竞争性的联系。在M型层级制中，尽管地方政府与其上级或下级之间的联系是纵向的，但是，如果地方政府有半自主的权力，如果存在众多的非国有企业，那么，地区之间及地区政府之间就会存在很强的横向联系，在层级制的底层尤其如此。地区之间的横向联系为国家计划范围以外的企业之间市场取向的交易与贸易创造了条件，并很快建立了一种竞争性的市场环境，例如，一个地区在某一产业取得成功时，周围其他地区也会紧随其后。这就是在中国现有的层级制体系内市场机制迅速出现的原因。
对比而言，在U型层级制中，两个企业之间的交易是通过它们共同的上级推动的。这种做法的理论基础可以用企业的专业化来解释。在专业化程度较高的情况下，严格的行政性协调对经济的正常运转就十分重要。因此，U型层级制内横向联系的发展就会严重地破坏层级制的正常运转。没有横向联系的发展，市场机制也就很难出现和发育。
企业家精神的发展与局部知识的利用 由于下层官员在层级制中的谈判地位不高，升迁的诱感对于他们已经减少了。他们对职业的一种选择就是经商。一些官员辞职经商，更多的官员则是在他们的工作岗位上经商。他们的主要工作不是执行上面下达的命令，而是利用其自主权去赚钱。企业家精神于是在众多的政府官员或党的干部中发展起来了。
M型层级制中集聚了许多有价值的人力资本，如果政府官员转变为企业家，这些资本就能得到更好的利用。例如，他们管理或管制企业的经验，对当地经济的知识及其在商界甚至政界的关系，所有这些都是促进非国有企业进入与扩张的宝贵财富。
中央与省政府的作用 在改革中，中国政府将经济发展作为最大的重点。中央政府公开宣布了鼓励人们致富的政策。从而使一些人、一些地区比别人、别的地区较早较快地富裕起来。伴随着这一政策，中央政府批准了关于建立经济特区和在其他地区进行试验的意见，这都可以看成是利用了M型组织的特征。这些政策极大地鼓励了地方政府和企业家用各种方法进行试验，以便更早更快地富裕起来。
中央政府在改革中的其他重要作用有以下几方面：（1）通过向地方政府下放更多的权力，实行进一步分权或加强M型组织；这会大大调动地方政府官员的积极性，但同时也会出现许多问题。（2）批准和推广在地区试验中发现的成功的改革方法。在这方面，中央政府的作用是被动的，但却减少了改革中的风险。（3）对改革或制度变化进行限制（如不允许国有企业私有化）。中央政府规定的许多限制不是基于经济标准，而是基于意识形态或政治标准。我们所看到的中国渐进改革在很大程度上就是对这些约束性限制的反应。
非国有部门的快速成长并不在政府的计划之内，相反，它几乎是在宽松的政治和经济环境中的一种自发的过程。事实上，中央政府也公开承认，非国有部门的快速成长的确出乎意料之外。我们想要指出的有意思的一点是，给定M型层级制结构和基层政府发展非国有部门的积极性，如果中央政府致力于经济发展，那么，即使中央政府的作用有限，改革仍会走得很快。
最后需要指出的是，大多数的省政府都被授权在中央政府规定的范围内用不同的改革措施进行试验。这有助于解释省与省之间的改革为什么有那么多的差异。
5.2 M型组织与其他改革措施之间的相互作用
尽管我们主要强调M型层级制对于中国非国有部门的进入与扩张的重要性，但我们也认为许多改革措施，如开放政策，建立经济特区，东南方沿海地区出口导向战略，价格双轨制以及农业改革的成功等等，都是很重要的因素。我们认为，在我们对中国的M型层级制组织的分析框架中，这些措施的功能可以得到更好的理解。
开放政策 由于开放政策，许多的外国投资被吸引到中国，非国有企业有机会进入国际市场，利用国际资源。对于利用海外原材料，又将产品投放到国际市场的企业来说，现有的计划体制对它们几乎没有什么约束作用了。因此，它们完全是市场导向的。这在广东和福建最为典型。
开放政策与M型组织的特征之间的联系是非常紧密的，这种联系对非国有部门的扩张也有很重要的影响。上一部分中我们分析指出，在M型层级制内的改革中运用试验策略的成本较低，比较可行。事实上，开放政策的一个极为重要的部分是建立经济特区，这些特区就是吸引外资的试验地区。带动那些邻近地区如广东珠江三角洲地区中非国有部门成长的正是这些特区。
如果用U形式来组织经济，那么开放几个地区进行试验，即使不是不可能的，也会比较困难，或成本较高。这是因为，如果一个打算开放的地区发展水平较低，对外资的吸引就会很有限，如果发展水平较高，那么，由于地区之间强烈的相互依赖，这种试验就会打乱整个经济的正常运转，即使试验在本地区是成功的。
从更广泛的意义上说，开放政策不仅对于在非国有部门仍居少数的出口导向企业有影响，而且对所有的非国有企业都有影响。思想、观念和技术的输入，尤其是市场竞争的输入，有助于逐渐侵蚀传统的计划机制，建立一个市场环境。开放政策也为基层的政府官员提供了更多的市场机会，因而有助于他们在短时间内变成企业家。
价格双轨制 价格双轨制实际上可以追朔（溯）到1979年以前。这一制度在经济中大范围的普及与M型组织的特征及非国有部门的出现密切相关。价格双轨制决不是一种全新的改革措施。在1958年到1970年的行政性分权期间，在地方政府的支持下出现了大批小型非国有企业。由于这些企业是计划外的，那么为了它们的生存，不得不容忍存在一种计划价格与市场价格并存的双轨价格。“文革”期间，计划体制瘫痪了，许多国有企业的投入品不能从计划中得到保障，因此，地区之间、企业之间的横向协作，包括半合法的黑市和易货交易，甚至在国有部门中也开始发展起来。80年代的价格双轨制只不过是将已经存在的实践公开合法化，使其范围扩大而已。
价格双轨制在经济学家中一直很有争议。批评者强调它的腐败效应，在国有部门中无效的讨价还价效应（寻租行为），以及国有与非国有部门之间资源的错误配置，等等。赞成者则认为，在边际部分是市场价格的时候，计划部分实际上变成了一次性付税，国有部门的经理们就会因此作出正确的决策。在这里，我们集中探讨价格双轨制的另一种影响。在因某种原因（如避免对整个经济的巨大冲击、避免政治困难）价格不能一次性放开的情况下，对所有的商品都引进合法的市场就非常有利于促进非国有部门的进入与扩张，尽管这是在边际上，而且是一个不完善的方法。这是因为非国有部门快速成长的一个必要条件，是存在包括生产资料与原材料在内的投入品的合法市场。在价格双轨制下，非国有部门只是面对一种价格（市场均衡价格），因此，它是在一种或多或少的完全自由的市场环境中运转的。价格双轨制只是对国有部门而言。而非国有部门是在市场均衡价格下运转的，非国有部门的效率有可能比国有部门的效率高。对于非国有部门的迅速扩张来说，高效率是至关重要的。
农业改革的成功 非国有部门的巨大扩张与中国农业改革的成功是密切相关的。的确，我们可以看到农业改革的贡献至少来自三个领域：（1）积累资金；（2）释放劳动；（3）创造需求——创造市场。但是，剩余劳动力、资金储蓄和市场潜力本身并不能自动地转化为增长。推动贸易需要制度，组织生产与分配需要企业家。为在体制内有效地利用那些有利条件而提供灵活安排的正是M形式组织。例如，非国有企业中许多企业家实际上就是几年前的党的干部或政府官员。他们的组织经验和在地方政府中的关系已经变成了非国有企业的财富了。
06
结论性的评论：非国有部门对中国进一步改革的意义
非国有部门的进入与扩张使得中国的经济改革进程较之东欧和前苏联的改革要顺利，至少目前仍是如此。但同时也出现了新的问题，提出了新的挑战。
非国有部门的发展与国有部门的非国有化 东欧的转轨表明，国有部门大规模的、迅速的私有化，代价是十分昂贵的。如果中国具备了M型组织的初始条件，那么在转轨的初始阶段，用演化性方法发展非国有部门也许比较容易，代价比较小。随着这一过程的继续，国有部门在整个国民经济中的作用将会最终变得比较小。
非国有部门的迅速进入与扩张通过竞争的加强对国有部门也产生了显著的影响。非国有部门的强烈竞争，迫使国有企业为了生存或者要求更多的补贴和贷款，或者加以变化和创新。许多亏损国营企业的经理抱怨说，他们赔钱的主要原因是农村企业的竞争，因为他们不能将价格降到农村企业那么低的水平。因此，仅仅由于政府再也负担不起不断增加的补贴，国有部门的改革也变得比过去任何时候都更为急迫了。近来，中国政府搞活国有大中型企业的号召就反应了这种迫切性。
此外，非国有部门的迅速扩张对于将来中国国有部门的非国有化（而不是私有化）的可能性也具有重要的意义：成功的非国有企业将会兼并国有企业，国有企业也可以转变与非国有企业（国内和国外的）的合营企业，或者变为股份公司。通过挤出效应与接管、兼并及所有制转型的方法，经济最终将更加依赖非国有部门。这也许就是中国非国有化的一种可供选择的方案，一条痛苦较少的转轨之路。
宏观经济稳定性 与东欧改革相比，从宏观经济波动来看，中国的改革一直比较稳定：通货膨胀率低，财政赤字少，外债少，外汇储备多。宏观经济的这种稳定性直接受益于非国有部门的良好绩效。非国有部门对中国近来的出口繁荣具有很大的贡献，这也是中国在外贸收支上保持良好纪录的基本原因。而且，在一个非国有企业亏损的时候，政府（或国家银行）并没有象对待国有部门那样强的义务去补贴企业或再向它们提供资金，这就有助于减少政府的赤字。最后，由于生产性活动的迅速增加和经济的快速增长，增加的货币供给并没有转化为人们在东欧所看到的很高的通货膨胀。
不过，在不远的将来仍存在一些造成中国宏观经济不稳定的潜在危险，原因有以下两个：一是亏损的国有企业将使政府的负担不断加重；二是非国有部门本身也会变成不稳定的根源。在很大程度上由于缺乏市场取向的财政货币制度和手段，中央政府将失去对地方的控制，从而使宏观经济处于危险之中。
