吴敬琏对话科尔奈：中国转型之路

作者 | 科尔奈　吴敬琏

编者按：本文是吴敬琏教授2013年12月27日与科尔奈教授的对话，对话由时任香港大学讲座教授的许成钢主持。

许成钢：在中国重启改革的关键时刻，我们有幸再次请到科尔奈教授与他30多年的老朋友吴敬琏教授对话，讨论中国经济改革面对的重大问题。下面，我们就开始进入问题。我们这里多数的问题是首先请科尔奈教授来回答，然后再请吴敬琏教授回应。

论国有制

许成钢：经过30多年的改革，国有部门已经不再是中国经济里面最大的部门。但是它仍然控制着主要行业，而且严重缺乏效率。问题就是，是不是应该坚持国有制的统治地位？在中国经济里面有大量国有企业的存在，国有企业的出路是什么？请科尔奈教授回答。

科尔奈：我可以简单地回答：不是。让我们说得再具体点，国家并不善于配置资源。苏联、东欧等国家长期的社会主义实践已经充分证明国家并不善于配置资源。国有企业也有少数的例外，但一般是亏损企业。

我通过阅读中国的论文、报告、统计数字了解到，有相当一部分中国的国企也处于亏损状态。企业如果长期亏损，就只能由国家来人为地维持生命。这种资源运用方式成本非常高，效率非常低。我们运用了很多政策工具来维持亏损企业的生命。我把这些人为维持企业生命的政策工具称为“软预算约束”。这是一种综合症，多数国有企业都患上了这种综合症。通常，亏损企业能得到国家的补贴、税收减免或者即便不纳税国家也睁一眼闭一眼。格外重要的是信贷优惠。

我知道，这种软预算约束现象也困扰着中国。它不只是效率问题，而且带来宏观经济风险。它会使整个银行业充斥不良贷款，引发一系列问题。我可以给大家提出一个警示，这是中国面临的一个亟待解决的问题。

软预算约束的后果是什么？如果国有企业恰好也是垄断企业，那么软预算约束的后果就尤为严重。

竞争是市场经济的本质所在，一个好的市场经济需要竞争。我出了一本新书，现在只有英文版，叫作《活力、竞争和过剩经济》 。在这本书中，我强调了竞争的重要性。但是，现状难以改变，国有经济的势力仍然强大，它与政治精英和高级官僚紧密交织。

对于你问的最后一个问题，出路何在？我想有三项工作可以平行展开。

一是取消特权，就是国企不再享受特权。二是硬化预算约束，引入竞争。如果国企能够适应竞争，生存下来，那说明它们是适者生存；如果它们在预算约束硬化的条件下不能够适应竞争，就应该让它们退出市场。这是一种自然选择的过程，通过物竞天择，缩小国有经济的规模。三是把一些国有股权卖给私人投资者。

我可以给你们提供中东欧地区的一些负面经验，那就是搞国有资本低价大甩卖。甩卖国有企业将一无所获。要用正常方式按市场价格出售国有企业的股权。不要让国有企业扩张投资，而是要让民营经济增长得相对快一些。

这样中国就会有未来。与此同时，如果国有企业仍旧存在，但是国有经济相对份额缩小，假以时日，国有经济所占比例就会有很大的变化，民营企业就能够崛起。

论地方债

许成钢：刚才科尔奈教授的解释里面大量地应用“软预算约束”这个概念。这个概念是科尔奈教授发明的，现在已经是经济学的标准概念。这个软预算约束的问题，从过去东欧、苏联碰到的问题和过去中国碰到的问题到今天有了新的形式。今天中国面对的很危险的一个问题，就是中国地方政府的债务问题。

下面我们请吴老师从软预算约束的角度来讨论一下中国地方政府债的问题。

吴敬琏：财政体制是和政府体制直接相关的。改革前中国的政府体制和苏联东欧国家社会主义的政府体制有相同的地方，就是它们都是威权主义的政府。但是，它们之间还是有一点区别，即后者是一种集权式的或者叫作单一式的(unitary)威权主义政府，而中国则是一种分权式的威权主义政府。

于是它就产生一个新的问题，特别是在开始改革以后，地方政府出现了一种现象，叫作地方政府的“公司化”。就是政府把本地区当作一个政企合一的公司来管理，党政机关的主要领导人变成了公司的董事长和CEO。

苏联东欧社会主义国家存在的软预算约束，是国有企业在没有产权约束也没有市场约束的情况下只受政府的约束，而政府通常对国有企业采取“父爱主义”的态度，用各种办法来关爱企业。

在中国这种分权式的威权主义政府的情况之下，软预算约束就变成了每个地方政府都用“父爱主义”的态度来对待本地的企业。而这些政府本身也是在软预算约束之下，这就造成了许许多多使我们感到十分头疼的问题。比如说政府运用自己的权力，把大量的资源投入到“形象工程”“政绩工程”建设上，这就造成了一系列的问题。第一个问题是城市化建设的投资效率和建成城市的效率很低；第二个问题是腐败蔓延；第三个问题是相当多的地方政府债台高筑，使得资产负债表的杠杆率(即债务对GDP的比率)居高不下。两天前中国社会科学院发布的一份报告说，2012年中国各级政府债务总额已经达到28万亿元，占当年GDP的53%，如果加上其他方面的债务，比如国有企业的债务、民营企业的债务等，中国的债务总量已经达到GDP的215%。

虽然我们的宏观当局认为，国民资产负债表的杠杆率虽高但还在可控范围之内，但是杠杆率这么高，无疑还是存在发生系统性风险的可能性。所以现在需要采取措施。有几项措施恐怕是一定要采取的。第一，是政府——不管是中央政府还是地方政府——要退出对微观经济活动的直接介入；第二，要把地方政府的债务纳入预算的管理，受到各级人民代表大会的监督。此外，还要采取一些其他措施，例如资产和债务重组，来防止发生系统性的金融风险。

政府与市场关系

许成钢：在中国新的改革规划中，改革政府和市场的关系是一个核心的主题。之所以变成核心的主题，是因为中国政府控制和干预太多。我们下边想听一下科尔奈教授对于政府的作用有什么样的看法。

科尔奈：这不是中国特有的问题，而是一个世界普遍存在的问题，中东欧地区也是如此。它也是备受争议的一个问题。

我可以给大家介绍一下我自己的观点。政府和市场就像婚姻，而且是不可能离婚的婚姻，必须要一直过下去。不过，婚姻既有幸福的，也有不幸的。在幸福的婚姻里，夫妻之间有一定的互补性，谁也不是完美的，两个人相互倾听，相互补台。

从婚姻的角度看市场，市场也是不完美的。经济学者都讲到过市场的不完美性、市场的失灵等。不过政府也有失灵的地方。因此，市场和政府的婚姻要想幸福，就要让政府去纠正市场失灵。纠正市场所导致的收入分配不公就是很重要的例子。待会儿我们还会回到收入分配不公这个问题上来。政府应该发挥作用来纠正市场的不完美。

不过也有不幸的婚姻，一方要主导家庭，迫使另一方去当顺从的奴仆。但风险在于，在中东欧、中国等国家正在经历的转型过程中，政府仍旧难以抵抗权力的诱惑，它大权独揽，对经济横加干预、对市场指手画脚甚至渗透到市场活的肌体（living texture）之中。

有两个重要的例子。一个是过度扩张国有企业，作为国家控制市场的一种方法；另外一个就是吴教授和我刚才谈到过的软预算约束。

国家还有很多其他手段，例如微观干预、间接行政控制、对部分产品和服务进行价格控制，另外就是干预政府订单的招投标。在总需求中，政府订单占有很大的比例。行政机构想挑选胜出者，谁能中标不是由公平竞争产生，而是由官员和政治精英说了算。还有就是政府干预信贷的分配，比如，政府领导给银行打招呼，要求把款贷给这家而不是那家企业。这些其实都是政府对市场的渗透。再就是官商勾结，这在苏联、东欧地区广泛存在。

根据我读到过的关于中国的报告，中国也有这种现象。当然，政府还是应当对经济进行必要的干预。我们需要政府，我不赞成无政府主义。我们需要政府发挥它恰当的作用。不过也存在一种危险，就是国家变成洪水猛兽。所以，要保护市场，让它免受政府权力过度扩张的危害。

许成钢：下面我们有请吴老师也对政府的作用发表他的看法。

吴敬琏：正像刚才科尔奈教授指出的那样，政府官员往往有一种倾向性，就是总想去控制企业，去“驾驭”市场。这在中国也是一样的，我们的上届政府首脑多次讲过，政府管了许多不该管或者管不好的事情，有许多应该管的事情又没有管或者没有管好。话是这么说，可是一直没有能解决这个问题。这对一个国家的治理来说是一个根本性的问题。

问题还在于，哪些是市场应该管的，哪些是政府应该管的，它们之间的界限在哪里？这是改革30多年来学界、政界和企业界一直在讨论的问题。

最近的一个好消息是，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》试图在这个问题上划出一个明确的界限，来回答在资源配置中到底应该由市场起决定作用还是由政府起决定作用的问题。《决定》回答说：市场应当起决定作用。那么政府应当起什么作用，它应当做一些什么呢？《决定》也作出了明确的界定。

按照现代经济学的共识，政府应当起作用的范围，简单地说就是提供公共品，比如说提供好的法治环境，提供稳定的宏观经济环境，提供其他一些市场所不能提供的公共品和公共服务，而不是去干预微观经济活动，更不能直接从事营利性的活动。当然这只是一些原则上的界定，在改革中还会进一步把它们具体化，探索出正确的道路。

论集权和分权

许成钢：下面一个问题，是讨论集权和分权。集权和分权是中国改革中的一个热点问题，长期以来一直如此。在东欧的改革中，这也是一个非常重要的问题。

这个问题首先要问科尔奈教授。您在大约半个世纪以前就曾经深入研究过这个问题，您的博士论文的题目就是“过度集权”。现在在中国重新启动改革之时，又有一个重新集权的趋势。下面我们的问题就是：重新集权是不是有利于经济改革？

科尔奈：谢谢您提出这个问题。这也是我几十年来的研究中最感兴趣的问题之一。我不是一概反对集权，一定程度的集权还是绝对必要的。

很多机构需要集权，比如说军队、大型企业、政府机关。问题在于集权过度，就会过犹不及。

这显然也关系到竞争。搞集权一旦搞到为竞争制造壁垒的程度就过分了。集权一开始有它的优势，因为可以消除重复臃肿。但再往下走，从效率角度来讲，就会带来非常不利的后果。虽然一些顶尖经济学家能制订出很好的计划，但需要基层能执行到位。这就需要有激励措施，而且要有搜集信息的手段，此时分权，才更贴近激励因素和信息。所有政令都出于中央，强求一致是不可能的。

比如，中国一些省份非常大，不可能事事都由中央决定。各个地方之间情况千差万别，不管是收入、财富、文化、传统都有很大的区别。因此，一些决定由地方来做可能要比由中央来做更好。在维护中央政令统一的同时，也要认识到各地的差异性，不论是大小城市之间的区别，还是各民族之间的差异，这些多样性都需要统筹协调、综合考虑。

另外一个警示是，似乎有人觉得，一搞改革就是要分权，权力一分下去就大获全胜、万事大吉。但是，一劳永逸是不可能的，集权倾向会不断卷土重来。就像龙被砍掉一个头，就会再长出一个新头来。你以为过度集权结束了，可是过一段时间，它又会重新抬头。

我非常担心，包括我国在内，很多国家本已分权，但又重新集权。所以，我们需要坚持不懈地和过度集权做斗争。

许成钢：下面请吴老师来回答同一个问题。

吴敬琏：刚才科尔奈教授的讲话里面有一点是很有启发的。他指出政府有一种集权的倾向。在我们这里恐怕也是这样的。许多政府官员对于社会事务的管理存在一种想要集中更多权力的倾向。这造成了刚才科尔奈教授列举的那些弊病。特别是在中国这么大的国家，把权力都集中在中央，会造成很多经济和社会问题。

因此，就需要采取一些改革的办法，来消除权力集中所造成的负面影响。我看最近中共十八届三中全会的《决定》就做了一些方向性的探索。比如说《决定》提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，这一点就是跟我们刚才讨论的问题相关联的。《决定》指出，国家治理不只是政府的治理，还要激活社会组织的力量，使这些民间的社会组织能够在一些局部性的公共事务中实行自治，发挥它们的治理作用，“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这显然是一种改变过去政府高度集权倾向的有益探索。

另外一个讨论得比较热烈的问题是财政体制的改革。因为过度集权，我们的财政体制里面就发生了一个问题，就是地方政府的事权和它的支出责任不匹配。支出责任大量都在地方政府，而事权却集中在中央，所以就要采取措施使事权的分布合理化，而且事权和支出责任要匹配。

那么这个原则在哪里呢？目前我们实行的大体上是一种财政联邦制度的体制。在这种体制下，必须划分全国性的公共品和地方性的公共品。全国性的公共品，比如说国防、社保、义务教育等，它的事权和支出责任应该都在中央。而地方性的公共品，应该把事权和支出责任放在地方。当然，这只是解决问题的基本原则，具体的做法还要在今后的改革过程中逐步地完善。

论不平等问题

许成钢：再下一个问题给科尔奈教授。现在的中国，不平等，包括收入的不平等、财富的不平等和机会的不平等，已经成为一个尖锐的社会经济问题。我们想听一下科尔奈教授对这个方面有什么评论。

科尔奈：之前，社会主义经济体制搞平均主义分配。不是绝对平均，是平均过头了。一个人即便表现优异，也得不到足够的回报。这样就弱化了激励机制的作用。这是另一种形式的“大一统”。

开始搞市场经济以后，收入差距拉大，这是市场经济不可避免的结果。不过，我们可以影响收入差距的程度。

首先，就中东欧地区的经验而言，固然整个中东欧地区的整体收入差距扩大了，但不能一概而论。各国做法不同，情况有别。在一些中东欧国家，例如保加利亚、罗马尼亚，还有我的祖国匈牙利，收入分配悬殊。但是斯洛文尼亚等另一些国家，收入差距几乎没有扩大。因此，不能够笼统地讲中东欧国家普遍如何。

说到中国，我仔细地研究了我能够拿到的统计数据和研究成果。如果我讲错了，请纠正我。根据我所看到的数据，似乎可以得出一个结论，中国的收入差距实在太大了。现在，中国成了世界上贫富差距最为悬殊的国家之一。这也是我们前面提到的突进式增长的弊端之一。当然，我现在人不在中国，只能靠读报告来了解情况，群众对收入差距满是怨气。不论是在匈牙利、在中东欧地区，还是在中国，群众对收入差距都有怨气。在个别国家，民怨与日俱增，有时甚至达到了愤慨的程度。

收入悬殊是导致社会不满和激化社会矛盾的重要原因。我们必须认真研究，严肃对待。一方面，富者非常富；另一方面，穷者非常穷。就像一些城乡接合部、城中村那样，都市高楼林立，乡村农舍简陋。这样的情况会导致民怨沸腾。出路取决于政策。中东欧国家和其他国家的收入差距很大程度上也源自政策。

我想谈谈政府在收入分配中的作用。政府可以有所作为，也必须有所作为。政府应该干预收入的分配，从而发挥应有的作用。在这个方面，也可以采取一系列的政策手段，比如，再分配性的累进税收就是一种手段。中东欧地区也采用了这种政策工具。西欧比北欧力度更大。另外，为困难群众提供财政支持，还可以提供免费的基础教育和医疗服务。当然如果为全民提供，那么财政负担就很大。如果财力不足，免费的基础教育和免费的基础医疗服务对于困难群众可以多支持一些。

另外一个工具就是地区间的资源再分配。也就是说，从发达地区转移到相对贫困的地区。刚才吴教授也讲到过类似的制度，这也涉及财政的集权和分权问题。要开展资源再分配就需要集中掌握一部分财力，不能都分下去，否则国家就无法实现这种再分配。国家越大，这项工作越困难。不过我相信你们有这样的专业经验和知识来做好这项工作，谢谢。

许成钢：下面请吴老师来讨论一下中国的不平等问题。

吴敬琏：我首先想重复刚才科尔奈教授作出的一个判断，他刚才说：贫富差别的扩大、不平等程度的扩大是突进式增长(用我们的话来说就是粗放型增长)的一个最有害的结果。

这个判断在我们这里常常被人们所忽视。我们现在不平等程度加剧，它的基础正在于粗放型经济增长方式。粗放型经济增长方式的特征，是增长主要依靠投资拉动。资本对劳动的比率增长过快，一定会造成资本所有者的收入增加得很快而劳动者的收入增加得很慢，这是第一点。

我要补充一点：和发达国家比较起来，中国有一个特殊的情况，就是不平等主要是来自机会的不平等。虽然结果的不平等现在也变得越来越严重，但不容否定的是，当前贫富悬殊的主要原因还是机会的不平等，而特权和寻租的体制是造成机会不平等的主要原因。从这个角度看，市场的发展对所有的人提供相同的机会，与实现机会平等是正相关的，就是说，是有利于消除目前中国严重存在的机会不平等的。

在解决前面这两个问题，即粗放型增长模式问题和机会不平等问题的同时，结果不平等的问题也应当加以处理。在解决这个问题的时候，我同意刚才科尔奈教授说的，政府要起很大的作用。第一，政府要采用有效的再分配政策；第二，在它的支持下建设社会保障体系；第三，中国的民间公益事业正在取得进展，这也需要得到政府的支持。

文章摘自《吴敬琏改革文选》下卷，上海三联书店，2021年1月