陈锦华：1990年代初，我们如何在困境中推动改革

在“急不得、慢不得、左不得、右不得”的困境中推动改革

陈锦华（1929—2016年）

（原国家体改委主任，原国家计委主任，第九届全国政协副主席）

先从理论上弄清计划与市场争论的性质

1990年9月，中央决定调我到国家经济体制改革委员会工作的通知发出以后，国家体改委立即派秘书长洪虎同志到中国石油化工总公司接我上班。我说如果你们方便，可以先给我送些资料看看，我先了解下情况，再和安志文同志（当时是国家体改委党组书记）谈谈领导班子和干部的问题。洪虎说可以。第二天他就送来了几大包资料，涉及改革的全局和方方面面的工作。面对这么多材料，我真不知道从何看起。这些材料中，有全国的经济体制改革要点，有城镇改革试点、农村改革、国有企业改革、金融改革、财税改革、商业改革等等。这么多材料，什么是中心问题？什么是改革的纲？从这一件看到另一件，有点只见树木不见森林的感觉，越看越迷惘。

根据我过去多年的工作经历和当时社会的关注焦点，我认为改革所追求的目标，应当是邓小平讲的解放生产力、发展生产力。对现有的宏观经济和微观经济来讲，是激发生机活力，是有效率的工作机制。然而什么是活力，动力又在哪里呢？我想起1979年在上海工作时的一次经历。那一年的五六月间，薛暮桥同志从四川到上海，我去看他，他从一路见闻谈到商品经济，谈到人们对发展商品经济的认识。他说，政府要放宽政策，允许搞有计划的商品经济，内地的同志跟他谈半天也听不明白。到了上海，你只要讲一句“允许长途贩运”，上海的同志就明白了，就什么也不用再讲了，上海人会干得很快很欢。薛暮桥说这就是商品经济意识。人们常说，上海人能干，会做生意，会赚钱，其实就是说上海人的商品经济观念强，会抓住商业机会，会利用市场发展经济。我在上海工作时兼任市计划委员会主任，中央领导同志常表扬上海工作做得好，计划完成得好，我自己的感受是，上海编计划比较灵活，留有较多的余地让企业去适应市场，去安排生产，去进行互通有无的交换。这些经历，使我较多地感受到，经济要有活力，动力在市场。解放生产力、发展生产力，都要靠市场。

面对新的工作岗位，面对新的形势和桌子上的一大堆资料，我想应当把重点放在有关市场的改革上。于是我请洪虎帮我找人整理两个资料，一个是国内有关计划和市场关系的争论资料，一个是国外关于计划与市场的综合资料。

1990年9月30日，国家体改委国外经济体制司副司长江春泽同志（多年从事研究国际经济学和比较经济学的专家江春泽:为确立市场经济的改革目标提供理论信息）根据我布置的任务，送来一篇题为《外国关于计划与市场问题的争论和实践以及对中国的计划与市场关系的评论》的材料，扼要地介绍了从1902年意大利经济学家帕累托开始，西方学术界对是以中央计划机关还是以市场作为未来社会资源配置的主要方式，进行长达一个世纪的争论情况。材料还介绍了社会主义国家从苏联战时共产主义后期开始的关于计划与市场问题的争论过程。

这个材料表明，最先提出用中央计划机关取代市场来配置资源的学者是意大利经济学家、社会学家帕累托，他和他的追随者都不是马克思主义者，更不是共产党员，而是西方研究社会主义经济的学者。在这个问题的争论初期，社会主义制度还没有诞生，主张计划经济或是主张市场经济，同坚持或反对社会主义制度根本没有关联。西方国家的政府，由于两次世界经济危机的教训，开始探讨和纠正“市场失灵”的问题，普遍采取了政府干预的政策，包括调整就业、税收政策，动用国家的经济资源和行政手段对市场进行宏观调控，解决经济社会问题的中长期规划和建设重大基础设施，直至进行跨国间的协调等等。“看得见的手”与“看不见的手”相结合，开始成为世界经济体制优化的普遍趋势。资本主义国家可以用计划手段弥补市场的缺陷，社会主义国家为什么就不可以利用市场机制来克服计划的弊端，以提高资源配置的效率呢？材料清楚地表明，计划不是社会主义制度的“特产”，市场也不应是资本主义的“专利”。资本主义可以用计划，社会主义应当用市场。

我看了江春泽写的这个材料，觉得思路清晰，言之有理，针对性强，就立即报送中央领导同志参阅。大约在十月下旬，江泽民特地给我来电话说：“材料很好，我看了两遍。我今天晚上要到辽宁去，还要再带上，再好好看看。”并批示印发中央领导同志参阅。李鹏还指示党的十三届七中全会文件起草小组参考。

再从实践上证明市场机制促进生产力发展的作用

1992年3月20日至4月3日，第七届全国人民代表大会第五次会议在北京举行。我是安徽省代表团的代表，住在西苑饭店。4月1日晚上11点钟，江泽民总书记打电话找我，对我说现在改革开放正处在一个非常重要的时刻，下一步该怎么办，大家都在等待，也有点着急，体改委好好研究下，向中央提出建议。我说，情况确实是像总书记指出的那样，大家都在等待，在看中央的态度，下一步该怎么搞，认识也不大一致，思想有点混乱。我答应尽快找人研究，向中央提出建议。总书记说，好，并说他自己也在考虑这个问题。

七届全国人大五次会议结束以后，我于4月15日邀请广东、江苏、山东、辽宁、四川5个省的体改委主任，到北京专门座谈下一步的改革设想，主要议题是计划与市场的关系。考虑到当时计划与市场的关系问题非常敏感，我没有向他们讲总书记给我打电话的背景。中央决定调我到国家体改委工作的时候，李鹏、姚依林、宋平等中央领导同志先后找我谈话。我对他们讲，当前中国的改革真是“急不得，慢不得，左不得，右不得”。这“四个不得”集中反映了我当时的思想。正是基于这样的认识，我对5省体改委主任座谈会实行了极严格的保密，到会的不足10人，规定不带助手，不做记录，议论的事情不得外传。当时我主要是担心传出去引发不必要的麻烦。

5省体改委主任座谈会开了3个半天。结束以后，我根据会上讨论的意见，给江泽民总书记、李鹏总理写了报告。我说这5个省都是大省，尽管在计划与市场的关系上代表了不同层次的改革开放度，但他们都一致表示，寄希望于党的十四大在计划与市场的关系上有所突破。5个省的体改委主任一致认为：从5个省已经形成的、不同程度的经济发展的生机和活力看，今后应当明确提出：“建立和发展社会主义市场经济”“社会主义界定公有制基础、按劳分配原则、政权性质、国家在宏观经济上的规划和重大决策；市场经济是手段、方法，应当也只能为社会主义服务。”这个报告是我自己写的，事先没有同任何人商量，写好后也未给任何人看过。4月21日直接送江泽民总书记、李鹏总理亲收。我在报告中还附了一个统计资料，列举5个省1978年和1991年的国民生产总值、固定资产投资、出口额、进口额、引进外资、社会商品零售总额、城镇居民人均收入、农民人均纯收入等8项宏观经济指标，并以1991年同1978年的增长数字作对比，说明市场对发展经济和改善人民生活的巨大作用。从对比中可以看出，凡是市场机制运用得活的地区，比相对运用得差的地区，各项指标都大大领先。

突破市场化改革的重点和难点

我到职后，在江泽民、李鹏、朱镕基同志的直接领导下，除了重点研究社会主义市场经济体制这个中心问题外，我认为，需要在国有企业改革、推行股份制等这几个社会各界广泛关注的重大问题上重新启动，力争有所作为。我还认为，这几项重大改革，既是构成社会主义市场经济的改革内容，也是发展社会主义市场经济的推动力。

（一）从砸“三铁”到全面转换企业经营机制

国有企业改革，一直被认为是中国经济体制改革的重点和难点。改革开放以来，中央和地方先后制定了若干重要的政策和改革措施，如1988年4月七届全国人大一次会议通过的《全民所有制工业企业法》，要求企业成为市场的主体，更好地发挥作用。但国有企业的改革在放权让利以后，仍然困难重重，长时间迈不开新的步伐，不能成为真正的市场主体。

我们设想，在过去工作的基础上，对《全民所有制工业企业法》做些深化和细化的工作，重点是转换企业经营机制。1991年10月21日，国家体改委向李鹏、朱镕基报送了《关于起草<全民所有制工业企业法实施细则>几个问题的请示》。11月8日，李鹏批示：“同意由朱镕基、陈锦华主持这项工作”，并指出：“所有权应得到保证，经营权要落实。”11月底，这项工作开始启动，由贺光辉、洪虎和孙延祜等同志和我一起，抓这件事。国务院的有关部委以及中央组织部、解放军总政治部和全国总工会、全国残疾人联合会等社团，先后参加了讨论、研究。国家体改委还先后召开各省、市、自治区体改委同志参加的座谈会，听取意见。从1991年10月开始起草，到1992年7月党中央、国务院批准实施，整整历时10个月，国务院讨论了17次，国家体改委讨论了21次，大的修改先后有7稿。朱镕基对这项工作予以肯定，说这是历年来制定的最好的有关企业改革的文件之一。

1992年6月底，国务院第106次常务会议通过了这个文件，并正式定名为《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，共计7章54条。在第二章《企业经营权》中，明确规定了企业拥有经营决策、产品和劳务定价、产品销售、物资采购、进出口、投资决策、资金支配、资产处置、联营和兼并、劳动用工、人事管理、工资和资金分配、内部机构设置、拒绝摊派等14个方面的权利，并明确规定这些权利“受法律保护，任何部门、单位和个人不得干预和侵犯”。在文件起草过程中，几乎所有涉及的部门和单位都提了意见，矛盾集中在企业要拥有14个方面的权利上。文件的规定同归口管理的行政部门现有权力格局不一致，有些部门认为向企业放权多了，不好管理。在涉及权力格局需要调整、下放的表述上，有关部委和团体几乎是逐字逐句的争论，对拴住企业的绳子都不想松手。通过这个文件的起草，我深切地感到，企业要成为市场的主体不是企业不想，而是各种各样的“婆婆”“姑姑”有意无意地拦住它们，要它们服从领导，听从管理。我由此感到，政府机构不改革，职能不转换，企业要享有充分的经营自主权，自主地走向市场，是难以做到的。

还有一件事与企业转换经营机制有关。从1991年底到1992年，社会上刮起了一股砸“三铁”的风。所谓“三铁”，就是指铁饭碗、铁工资、铁交椅。媒体炒作得很厉害，铺天盖地宣传砸“三铁”，一时弄得企业思想很混乱，无所适从。1992年4月下旬，中国经济体制改革研究会在武汉召开年会，安志文同志要我到会上去作报告。我在报告中讲道：“转换企业经营机制不能简单地归结为砸‘三铁’，转化企业经营机制是系统的、综合的、配套的改革，它涉及计划、投资、技术进步、新产品开发、产品定价等等方面的机制，如果这些方面的机制不活，企业即便是砸了‘三铁’，也难以形成和发展适应市场需求的持久能力。”我还说，适应企业转换经营机制，“首先要加快政府职能的转变，积极进行政府机构的改革，减少行政干预，给企业创造一个宽松的环境。与此同时，还要加快各种市场的培育。”参加会议的新华社记者很敏感，认为这是当时社会上特别是广大企业普遍关心的大问题，就把这段讲话整理成报道播发。第二天早上，中央人民广播电台的新闻联播节目，作为头条新闻加以报道。《人民日报》也在头版上方的中间位置突出地作了报道。各方面反映很好。后来我先后碰到江泽民和宋平同志，他们都认为讲得对，讲得是时候，并说不应该再混乱下去了。

（二）以“坚决地试”的精神推进股份制改革

中国国有企业的改革，迄今已经进行了20多年，就改革的侧重点来讲，大体可以划分为三个阶段：第一阶段为政策创新阶段，从20世纪80年代初期到1992年股份制出台，主要是通过国家对企业放权让利，扩大经营自主权，增加企业活力。第二阶段为制度创新阶段，从1992年股份制出台，到党的十六大。第三阶段从党的十六届三中全会以后算起，是结构创新阶段。在我任职期间，国家体改委主要是抓了第二阶段的工作，它的重大意义，是在中国确立了一种新的企业制度，即以股份制为基础的公司制。

当时的背景是，随着国民经济的快速发展和经济体制改革的深化，一些新的事物不断出现，对企业改革的要求也越益迫切。例如，横向经济联合带动了企业联合，出现了跨部门、跨地区、跨所有制的并购。专业化分工，出现了子公司、分公司。大量的联合兴办项目，需要明确出资方的权益。进一步的对外开放，也暴露了中国企业不适应国外合资、合作的要求，工厂型的所谓“公司”拿不出董事会决议，无法按外商的要求进行谈判，商务上不能与国外的公司合作。在经历了第一阶段的探索之后，各方面对企业改革的关心大为增强，认为企业改革已成为整个经济体制改革的关键环节。在众多的深化企业改革意见中，股份制改革的呼声日益增高。但是社会各界对股份制的看法并不一致，还有很大的分歧。有人认为，股份制是社会化大生产的产物，是马克思讲的对资本主义制度的一种扬弃。但也有人认为，股份制就是私有化，中国不能搞股份制。1992年6月23日，七届全国政协召开第20次常委会议，我应邀到会介绍经济体制改革情况。会前，主持会议的领导同志特地对我说：“锦华，你不要讲股份制。”我说：“小平同志都讲了，我不讲不好。”会上，我还是讲了，我说：“股票筹资和债券一样，对投资者有约束力，迫使企业必须努力经营，提高效益。”我还强调说，“我们还将探索对股票交易市场的有效管理，防止破坏性投资行为。”主持会议的领导同志听了，没有再讲什么。

邓小平在南方谈话中提出：“证券、股市，这些东西究竟好不好，有没有危险，是不是资本主义独有的东西，社会主义能不能用？允许看，但要坚决地试。看对了，搞一两年对了，放开；错了，纠正，关了就是了。关，也可以快关，也可以慢关，也可以留一点尾巴。”邓小平的谈话，抓住了企业改革与发展的根本问题。企业发展需要资金，企业的技术改造也需要资金，企业要增强市场竞争力还是需要资金。解决资金的来源，不能单靠向银行借贷，特别是大企业发展所需要的资金更是如此。中国必须发展资本市场，满足企业的需要。发达国家的做法是通过推进企业的股份制，向证券市场筹集资金。它们的发展历史证明，这种做法是成熟的经验，是稳妥、规范和可监管的。1992年1月，由我主持，国家体改委在深圳召开股份制座谈会，研究中国的股份制改革试点问题。后来，听了邓小平的南方谈话，国家体改委决心加快研究和试点工作。在这以后的一段时间里，江泽民、朱镕基曾先后多次给我打电话，要国家体改委抓紧研究落实。后来我们花了半年的时间，由孙树义同志负责，我和贺光辉、刘鸿儒、洪虎参与协调，组织16个部门以及有关专家，拿出了30多个文件。

1991年以前，在党中央和国务院领导同志的关怀和支持下，有关部门对股份制的改革曾进行过研究和探索，并在个别企业进行了初步的试点。但真正全面、系统地推进股份制的改革工作，是从1992年上半年开始的。根据当时的经济社会和政治状况，特别是国有企业的实际情况，确立以下6条要求为推行股份制的基本指导思想。

第一，通过国有资本的绝对或相对控股，使改制后的股份制公司保持公有制的性质。这是当时的改革方向。通过国有资本在股份公司中的控股，表明中国推行股份制是坚持公有制主体地位的改革。

第二，股份制的改组改制，必须坚持“生产力标准”，使资本的组织形态，即新的所有制关系适应中国的生产力水平，有利于促进生产力的发展。

第三，改组改制的相关政策、法规，基本上要和国际通行的规则和惯例相衔接，保证中国的股份制规范进行，依法推进。

第四，对工厂制企业在改组改制的同时，要积极推进相应的配套改革，重点是股份制企业的规范性法规、会计制度、中介组织的建立和完善，证券监管机构的建立，产权的界定等。

第五，选择对国民经济发展有重大影响的行业和大型骨干企业，作为优先进行的股份制改组改制企业，以便形成规范的模式和良好的社会效应。

第六，创造条件，积极推进中国大型企业在境外证券市场的上市工作。接着，成功地实现了H股的确立和上市的各项工作。通过国际证券机构和股票市场规则，验证和确认中国的法规、程序、操作符合国际标准和规范要求。同时，通过H股的工作，进一步规范A股的各项规则。

股份制的实施工作是一个系统工程，在工作中涉及原有的一系列的制度、体制、法规、政策和思想观念。为了避免与原有的体制发生严重的摩擦和碰撞，推进工作主要从四个方面展开。

第一，坚持既要借鉴国际上股份公司的通行惯例，又要立足于中国实际的原则。为此我们设计了国家股和国有法人股。同时规定：（1）在重要的行业、大型企业的改组过程中，实行国家股或国有法人股的绝对控股或相对控股，即保持公有制的主体地位。（2）为了防止国家对重要的行业和大中型企业的失控，防止国有资产的流失，确定国有股、法人股暂不上市流通。（3）设定企业职工股，使企业的职工在企业改制后能参与企业的经营管理，在政治上体现主人翁地位。（4）设立企业公益股，从国有股和法人股中拿出一部分股份，作为离退休职工的社保基金。（5）设立科技股，用以鼓励企业科技创新。

为了体现股份制的基本原则，维护股东的权利，我们还组织了法人股交易的试点，选择具备条件的15家股份公司进行股票交易。

第二，坚持以法规引导的原则。我们总结了前阶段改革工作中的经验和教训，强调股份制工作必须按照政策法规进行，以确保改制工作的规范化。为此，制定并出台了以下几个方面的政策和规定：一是股份公司和有限责任公司的规范意见。二是实施改组改制的办法步骤和对相关部门的工作要求。三是改组改制以后的股份有限公司的会计准则和实施办法。四是改制工作涉及的资产评估、土地评估、税务交纳、物资保障等相关方面的配套政策，以及会计、法律、证券等方面中介机构的组建和实施范围。五是股份公司股票上市的程序和办法。六是公司上市后的监督管理办法。七是股份公司的标准章程和内部规定。八是股份公司上市后各项政策衔接的规定。

1992年上半年，我们先后颁布了综合性的文件2件，规范性的文件2件，配套性的办法13件，中介组织的工作文件4件，会计准则和办法的文件2件，H股上市规范办法的文件1件，H股上市后的政策1件。

第三，坚持协调配套推进的原则。股份制工作是一项协同工程，涉及中央与地方、国务院各部门、国内与国外有关机构的协调配合。经过很短时间的磨合以后，国务院15个部委局办的30多位同志组成了一个相当默契的工作集体，在实施股份制改制的过程中，观点一致、配合默契、工作协同、相互补台，使股份制改造工作在半年的时间里就迅速推开。这些部门和单位有：国家体改委、国家计委、国务院生产办公室、财政部、国家科委、人事部、外经贸部、中国人民银行、国家土地管理局、国家税务总局、国家工商总局、国家外汇局、国家统计局、国家物资局等。

在实际工作中，我们注意协调有序地推进。股份制改革涉及多方面、多层次、多领域的工作，任何工作的推进都需要相关方面的联动，甚至一个部门内部的工作，也需要及时协调，确保同步运作。股份制的改革，带动了中国经济体制改革的全面深化，促进了政府体制和财政税收体制的改革。

股份制的工作涉及各个层面，包括理论观念、法规衔接、制度办法、操作准则、国内外认同、相关部门的工作和利益的调整、企业历史问题的处理、机构职能的审定，市场运行的规范、国家对上市企业和市场的监管、中介机构的组建、监管程序、股票证券及市场人才的培训、法人股市场的试点，H股企业的改制、上市、交易的衔接，外事事务的处理，人大和政协的监督、咨询，各项政策的交叉衔接，对地方各级体改部门的工作指导等等。这些都需要国家体改委牵好头、把好关，把握好工作的分寸和得失进退。

第四，坚持调查研究、不犯大错的原则。股份制工作必须从企业、行业和各地的实际出发，使企业的改组改制工作做到：（1）防止国有资产流失。（2）保持社会和企业的稳定。（3）保证改制工作的规范。（4）处理好各方面原有权益的衔接。（5）不发生政治性的问题。

由于我们注意把握这些原则，上市工作基本做到了平稳进行，发展较快。到2003年底，全国已有境内上市公司1287家，市值42457亿元，累计筹资10328亿元，大大推动了企业的改革与发展，促进了中国资本市场的成长。在境外、香港上市的企业，到2004年5月已有278家，市值占到香港总市值的30%；按成交额计算，比例高达50%。

1992年早期股票收条

股份制是国有企业改革的突破性深化，奠定了现代企业制度的基础，是一项涉及经济、社会与政治方面的基础性制度建设。它表明在社会主义制度下，股份制可以成为公有制的实现形式。股份制推进了中国经济融入世界市场，是企业参与全球经济的分工、合作与竞争的规范性接口。

股份制改革的试点实践，证明了邓小平论述的证券、股市不是资本主义独有的，社会主义可以用，而且可以用好。当然，由于我们缺乏实践经验，时间又紧迫，当时集中考虑的是对企业进行股份制改制，并推动有条件的企业上市。至于后来股市发生的问题，则是我们始料不及的。在那样的历史条件下，要我们预见到后来可能发生的问题，并提出相应的对策措施，显然是不可能的。

文章来源：《国事忆述》陈锦华著，中共党史出版社，2005年7月。标题为编者所改。